“十四五”時期，資本市場“零容忍”監管執法持續升級。1月28日，證監會召開的2021年系統工作會議提出，全面落實“零容忍”的執法理念和打擊行動。1月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》(簡稱《方案》)亦提出，堅持對違法違規行為零容忍，確保金融改革行穩致遠。

《證券日報》記者據證監會網站統計，截至2月1日，自2020年以來，證監會及地方證監局合計開出352份行政處罰決定書，對91人采取證券市場禁入措施，其中22人被采取終身證券市場禁入措施。

市場人士認為，貫徹“零容忍”方針是持續優化市場生態的根本保障。從理念到行動，從日常監管、行政執法到民事賠償、刑事懲戒，全方位貫徹“零容忍”要求、保持“零容忍”態勢，將切實強化監管震懾力，切實提高證券違法違規成本，對保護投資者合法權益、維護資本市場秩序、推進注冊制改革、保障資本市場平穩健康發展具有重要意義。

全面落實“零容忍”

緊盯“關鍵少數”

據記者梳理，上述352份行政處罰決定書中，涉及信披違規的有117份，占比33.24%;涉及內幕交易的有124份，占比35.23%;涉及操縱市場的有14份，占比3.98%。信披違規、內幕交易和操縱市場合計占比72.44%，仍是資本市場重點打擊的違法違規類型。

1月29日，證監會公布了2020年證監稽查20起典型違法案例，其中，財務造假案有6起，信息披露違法違規案5起，中介機構未勤勉盡責案、操縱市場案和內幕交易案分別有2起。

同日，證監會新聞發言人高莉表示，2020年以來，證監會堅決貫徹黨中央、國務院關于依法從嚴打擊證券違法活動的總體部署，按照“建制度、不干預、零容忍”的工作方針，依法從重從快從嚴打擊上市公司造假、欺詐等重大違法違規行為，已累計對57家上市公司信息披露違法違規行為立案調查，向公安機關移送涉嫌財務造假等相關違法犯罪案件26起。

“證監會不僅強調‘零容忍’的理念，而且要求‘零容忍’的全面落實。這意味著，我國資本市場的法治化建設正在從有法可依、有法必依走向違法必究、執法必嚴。”南開大學金融發展研究院院長田利輝對《證券日報》記者表示，“零容忍”不是對某些違法違規案例的“零容忍”，而是對全部惡性違法違規問題的“零容忍”。監管層需要對各種惡性違法違規問題進行全方位打擊，全面抓實有關機構和個人的相關責任。

北京大學法學院教授郭靂對《證券日報》記者表示，“零容忍”的執法理念要取得預期效果，非常重要的是努力實現精準打擊。其中，抓住“關鍵少數”、壓實“看門人”責任，屬于重點任務。管控好公司董監高、控股股東、實際控制人等“關鍵少數”群體，對于防止和抑制欺詐發行、財務造假等至關重要。針對保薦人、會計師等“看門人”， 要根據其實際作用和責任，具體落實約束機制。此外，要嚴格實施退市制度，對于惡意規避退市標準的予以嚴厲打擊。

“在實踐中，控股股東和實際控制人往往在欺詐發行、財務造假、信披違法等案件中，扮演重要角色。”德恒上海律師事務所合伙人陳波對《證券日報》記者表示，預計未來，此類案件追責的重點會慢慢轉向背后的控股股東和實際控制人。

跨部委協作

提升監管合力

發揮各方合力打擊證券違法違規行為已經成為市場共識。去年7月份，國務院金融穩定發展委員會第三十六次會議提出，由證監會會同相關部門建立“打擊資本市場違法活動協調工作小組”，形成打擊資本市場違法活動合力，共同維護資本市場健康穩定。

證監會系統工作會議提出，今年將進一步依法從嚴打擊證券違法活動，建立跨部委協調工作小組，加大對欺詐發行、財務造假、市場操縱等惡性違法違規行為的打擊力度，對有關機構和個人的責任追究一抓到底。

“資本市場是一個生態系統，而生態的改善需要多方合力、多措并舉。包括公檢法在內的司法部門在刑事追責、民事維權方面責任重大，中國人民銀行、銀保監會、財政部、國資委等的職能也息息相關，特別是在處理涉及跨市場、多機構、復雜資金流動和特殊主體的違法違規活動上，更是如此。”郭靂表示，此前，證監會已與上述一些部門配合，針對中介機構違法違規、IPO欺詐發行及信息披露違法違規、市場操縱違法、利用未公開信息交易違法等行為開展過一系列專項執法行動，建立跨部委協調工作小組、進一步強化監管合力十分必要和及時。

“建立跨部委協調工作小組可以實現更為有效的市場治理，是本年度證券稽查工作優化的重要抓手。”田利輝表示，證券市場問題涉及各方利益，相關利益者往往試圖袒護違規違法者。跨部委協調工作小組能夠防止利益沖突，協調工作，嚴打證券違法違規，嚴懲相關機構和個人。

“建立跨部委協調工作小組，相關機構之間工作機制將進一步優化，提升對違法違規行為的查處效率，也有助于提高監管效果。”陳波認為，民事賠償、刑事懲戒都是比行政處罰更有威懾力的懲罰，涉及公安機關、檢察院和法院。即便是單論行政處罰，也可能需要與其他部委協同，如打擊債券市場的違法違規行為，就可能需要和人民銀行、銀保監會、發改委等部委發揮合力。

增加法治供給

夯實“零容忍”基礎

近年來，證監會持續推動增加法治供給，新證券法實施、最高院發布《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》以及刑法修正案(十一)落地，從行政處罰、民事責任和刑事責任等方面大幅提升了資本市場違法違規的成本。

證監會系統工作會議提出，今年將貫徹落實新證券法和刑法修正案(十一)，配合修訂證券期貨犯罪案件刑事立案追訴標準，出臺欺詐發行股票責令回購等配套制度。推動期貨法立法，加快推進行政和解辦法、上市公司監管條例等法規制定。依法從嚴加強對上市公司、中介機構等各類市場主體的日常監管，優化市場生態。

“增加和優化法治供給是‘零容忍’的基礎所在。”田利輝表示，我國資本市場的法治化需要“建制度”和“零容忍”，違法必究的前提是有法可依。法應為良法，適應不斷變化的證券市場。治應該是良治，目的在于懲惡揚善，保護中小投資者，實現資源配置功能。法治應當是良法與善治的結合。證監會進一步明確刑事懲戒追訴，讓違法者得到應有懲戒。提出股票欺詐發行責令回購，能夠保護中小投資者。推進上市公司監管條例等法規制定，能夠明確行為規則邊界。另外，“零容忍”不是運動式的，而會成為日常性監管。法治是資本市場健康運行的基石所在，違法必究、執法必嚴的“零容忍”需要堅持不懈，長期貫徹。

“對違法違規行為‘零容忍’，嚴格執法的前提是有法可依。資本市場快速發展，及時對相應的法律法規查漏補缺、修改完善，有助于及時查處新型違法行為，對惡性違法行為加大處罰力度，提高監管威懾力，凈化資本市場生態。”陳波認為。

郭靂表示，《方案》提出了公正監管、開放有序、誠信守法等建設目標，要求疏通政策堵點，增強監管的全面性、一致性、科學性和有效性，提高監管透明度和法治化水平。符合資本市場運行規律和現階段市場實際的高質量法治供給，對于落實“零容忍”要求具有基礎性意義。